Komunikat ZG PZŁ w związku z stanowiskiem RPO dot. ochrony prawa własności nieruchomości objętej obwodem łowieckim
W związku z pismem Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanym do Ministra Klimatu i Środowiska dotyczącym nowelizacji ustawy prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki stoi na stanowisku, że nowelizacja ustawy prawo łowieckie dokonana w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 951) zapewnia pełną i właściwą ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości objętych obwodami łowieckimi oraz nie ma charakteru iluzorycznego.
Prawo właściciela nieruchomości do wyłączenia gruntu podczas procedury tworzenia obwodów łowieckich
Tworzenie obwodów łowieckich wynika z ustawy prawo łowieckie, natomiast uchwała właściwego sejmiku województwa dotycząca podziału województwa na obwody łowieckie jest aktem prawa miejscowego wynikającym z nałożonych na sejmik województwa obowiązków określonych w ustawie prawo łowieckie. Mając na uwadze powyższe, zachowane zostaje prawo własności określone w art. 64 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wraz z ograniczeniami wynikającymi z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zastosowanie ograniczeń wynikających z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z normy wyrażonej w tym przepisie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzono trzy przesłanki ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności: przydatność, niezbędność oraz proporcjonalność. W orzeczeniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13 przydatność tworzenia obwodów łowieckich (obejmujących także nieruchomości prywatne, co aktualizuje liczne ograniczenia prawa własności) jest niewątpliwa, a konieczność uzyskania zgody właściciela na objęcie nieruchomości obwodem łowieckim w wysokim stopniu utrudniłaby racjonalne realizowanie celów ochrony przyrody będących fundamentem gospodarki łowieckiej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił również uwagę na spełnienie przesłanki niezbędności argumentując że, mechanizm tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości wchodzących w skład obwodów uzasadniony jest koniecznością takiego ukształtowania gospodarki łowieckiej i obwodów łowieckich, które zapewnia najbardziej racjonalne gospodarowanie zasobami zwierzyny, uwzględniając cele oparte na wartości, jaką jest ochrona środowiska naturalnego. Zasada proporcjonalności została natomiast włączona do ustawy prawo łowieckie wraz z nowelizacją w roku 2018.
Znowelizowana ustawa prawo łowieckie nie ogranicza właścicielom nieruchomości prawa do dysponowania swoja własnością zgodnie z zasadą proporcjonalności. Właściciel nieruchomości zgodnie z art. 27 wymienionej ustawy ma prawo do wyłączenia nieruchomości z obwodu łowieckiego. Dodatkowo proces ten jest dwuinstancyjny, w przypadku nieuwzględnienia uwag wniesionych do projektu uchwały dot. podziału województwa na obwody łowieckie rozpatruje je sejmik województwa.
Obwód łowiecki to obszar gruntów. Implikuje to stwierdzenie, że w związku z wiążącymi na tym obszarze normami prawa powszechnie obowiązującego, wyrażającymi określone nakazy i zakazy o charakterze administracyjnoprawnym, obwód łowiecki można kwalifikować jako obszar objęty swoistym reżimem administracyjnoprawnym (obszar specjalny). W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że „obszar specjalny (…) obejmuje oznaczoną przestrzeń, na której obowiązuje specyficzny reżim prawny, wyłączający lub co najmniej ograniczający dotychczasowy porządek prawny” (J. Stelmasiak, [w:] System prawa administracyjnego. Tom 7. Prawo administracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 652). Reżim administracyjnoprawny obszaru specjalnego oddziałuje w szczególności na prawo własności nieruchomości położonych w jego granicach. Ingerencja ta polega na nałożeniu na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków (nakazy) lub na ograniczeniu, a w niektórych przypadkach nawet na pozbawieniu ich, określonych uprawnień właścicielskich (zakazy). Reżim obszaru specjalnego może być wprowadzany w różnych celach, w szczególności w celu ochrony zasobów środowiska naturalnego. Należy wspomnieć, że również na podstawie polskiego prawa cywilnego korzystanie z nieruchomości możliwe jest wyłącznie w granicach jej społeczno-gospodarczego przeznaczenia. Zarządzanie populacjami zwierzyny na pewno w zakres takiego przeznaczenia nie wchodzi i nie mogłoby być wykonywane zarówno ze względu na cele ochrony przyrody (brak możliwości zarządzania populacjami w zgodzie z zasadami ekologii na fragmencie ich siedliska, brak wiedzy przyrodniczej właściciela nieruchomości), jak i ze względów formalnych (brak uprawnień do wykonywania polowania, zwierzyna w stanie wolnym jest własnością Skarbu Państwa a zarządzanie nią powierzono ustawą wyłącznie PZŁ).
Konieczność stworzenia możliwości do właściwego wykonywania gospodarki łowieckiej
Wymaganie ciągłości powierzchni obwodu łowieckiego ma, w ocenie specjalistów z zakresu prawa łowieckiego, charakter priorytetowy dla prawidłowego prowadzenia gospodarki łowiecko-hodowlanej (tak T. Müller, Z. Zwolak, Prawo łowieckie z komentarzem oraz przepisami wykonawczymi i związkowymi, Warszawa 1998, s. 85). Nie obejmuje uprawnień i obowiązków cywilnoprawnych, lecz publicznoprawne (obowiązek prowadzenia gospodarki łowieckiej przez dzierżawcę). Ponadto umowa dzierżawy obwodu łowieckiego nie jest zawierana przez podmioty, którym przysługują cywilnoprawne prawa podmiotowe do nieruchomości objętych granicami danego obwodu (w szczególności własność). Ustawodawca przyznaje kompetencję do wydzierżawiania obwodów łowieckich właściwym starostom (art. 29 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa łowieckiego) – w przypadku obwodów łowieckich polnych w rozumieniu art. 24 ust. 3 prawa łowieckiego i obwodów łowieckich znajdujących się na terenie więcej niż jednego powiatu, a także właściwym dyrektorom regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (art. 29 ust. 1 pkt 1 prawa łowieckiego) – w przypadku obwodów łowieckich leśnych w rozumieniu art. 24 ust. 2 prawa łowieckiego. Z ustawy (art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa łowieckiego) wynika wprost, że zawieranie przez starostę umów dzierżawy obwodów łowieckich jest wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej, co prowadzi do jednoznacznego wniosku o administracyjnoprawnym charakterze umowy dzierżawy obwodu łowieckiego (tak R. Stec, Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne, Warszawa 2012, s. 69-70).
Warto też nadmienić w tym miejscu, że inne akty prawne dotyczące tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz parków krajobrazowych tworzone są w sposób analogiczny – bez konieczności uzyskiwania bezpośredniej zgody wszystkich właścicieli gruntów. Jeśli chodzi o prawa własności nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjmowanego przez radę gminy w formie aktu prawa miejscowego, ustawodawca przewidział szczegółowe procedury informacyjne i uzgodnieniowe oraz możliwość wnoszenia do projektu planu uwag przez każdego, uwagi te jednak nie mają charakteru wiążącego dla organu stanowiącego gminy. Natomiast w przypadku utworzenia parku krajobrazowego zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody projekt uchwały sejmiku województwa w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Utworzenie czy zmiana granic parku krajobrazowego mogą zatem nastąpić bez uwzględnienia stanowisk lub opinii właścicieli nieruchomości, które mają być objęte granicami parku.
Wyraźnie podkreślić należy, że właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej obwodem łowieckim mogą zaskarżyć uchwałę sejmiku województwa do sądu administracyjnego, jeżeli będzie ona naruszać ich interes prawny lub uprawnienie na podstawie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486), zatem obecnie obowiązujące rozwiązania w należytym stopniu zapewniają udział właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości w procesie podziału województwa na obwody łowieckie.
Jeśli w wyniku objęcia obwodem łowieckim korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od województwa odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, zgodnie z art. 27a ustawy prawo łowieckie.
Zabezpieczenie prawa własności gruntu jest również w ustawie określone w sposób pozwalający korzystać z prawa własności w każdym momencie poprzez złożenie oświadczenia o zakazie polowania lub ogrodzenie terenu.
Prawo właściciela nieruchomości do zakazania polowania na jego nieruchomości
Właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego może także złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości. Oświadczenie to składa się przed właściwym starostą co jest uregulowane w art. 27b powyższej ustawy. Jet to uwzględnienie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dotyczącego ustanawiania zakazu wykonywania polowania na gruntach prywatnych wobec powołania się przez właściciela nieruchomości na klauzulę sumienia, co nie musi jednak prowadzić do zakazu wykonywania innych czynności z zakresu gospodarki łowieckiej.
Również w przypadku zorganizowanych polowań zbiorowych właściciel, posiadacz lub zarządca gruntu może zgodnie z art. 42ab ustawy prawo łowieckie zgłosić sprzeciw do organizacji polowania na nieruchomości, a wymieniony przepis nakłada obowiązki informacyjne w zakresie polowań zbiorowych. Dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich są zobowiązani do pisemnego poinformowania o planowanych polowaniach zbiorowych właściwych ze względu na miejsce polowania wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) oraz nadleśniczych z co najmniej 14-dniowym wyprzedzeniem.
Właściciel może również zapobiec włączeniu jego nieruchomości do obwodu łowieckiego grodząc ją, przez co na podstawie art. 26 pkt 4 prawa łowieckiego, właściciel nieruchomości gruntowej wyłącza grunt (całą nieruchomość, jej części, kilku nieruchomości itd.) z granic obwodu łowieckiego przez wzniesienie i utrzymywanie ogrodzenia. Jest to również wskazane ze względu na brak widocznych oznaczeń granic nieruchomości w terenie.
